英国核退役管理经验

英国政府支出监督机构表示，英国核退役管理局(NDA)在核退役方面存在许多经验教训——包括合同管理等一般问题。

1、退役成本风险

EDF Energy公司的丹季内斯(Dungeness)B核电站是英国第一个开始建设的先进气冷反应堆(图源：jax10289)

英国在核电行业是最早起步的国家之一，如今，在创建管理反应堆关闭和退役战略安排方面，英国也在努力成为该领域的先锋。

英国试图与国内专门机构——核退役管理局(NDA)一起，对遗留核废料作业进行隔离，并在管理财务和技术方面建立专门知识。

其他国家也有将工厂移交给专业业主开展核电站退役工作的情况，但英国政府及其机构显然仍有经验教训可供借鉴，包括工作的完全商业化，并将其中优势惠及消费者。

今年夏天，一家英国政府监管机构对英国商业、能源和工业战略部(BEIS)(也负责监管NDA)削减了资金，原因是该部门在管理七座关闭AGR反应堆退役和废物管理合同方面出现了问题。

公共账目委员会(PAC)重新审查了2009年英国核电站出售给EDF Energy公司的条款。

根据PAC的评估，当时的出售条款“给纳税人带来了不成比例未来退役成本风险”。

PAC补充说，当时的政府将谈判重点放在维持运营上，而对退役“关注较少”。

例如，尽管EDF Energy公司成功地延长了所有AGR电站的寿命，产生了额外的退役成本，但它不需要向正在积累的退役基金提供额外捐款。

2、NDA接受成本

辛克利角(Hinkley Point)核电站是英国另一家AGR电站(图源：jgolby)

近年来，当BEIS与EDF Energy公司就电站的未来所有权达成协议时，类似的情况仍在继续。在燃料移除后，电站所有权将从公司转移到NDA。

例如，作为新协议的一部分，能源部为EDF Energy公司引入了1亿英镑(1.19亿美元)的奖金或罚款，以鼓励成本效益高的燃料卸载方式。

但如果卸载燃料过程出现延迟，接收者NDA的成本可能变化更大——从31亿英镑升至80亿英镑(37亿至95亿美元)。

PAC表示，EDF Energy公司激励“似乎不足以充分激励成本效率，而且也难以确保无燃料电厂能够顺利转移到NDA”。

PAC称这些转移安排“令人担忧”，谈判可能会拖延并增加纳税人的成本。

谈判没有明确说明什么将转移到NDA，何时或如何转移，有关细节的讨论最晚在2021年开始。

PAC说：“转让给NDA的相关成本可能会增加。例如，养老金负债的问题尚未解决，每个场地将要转让的土地和建筑物的确切细节也尚未解决。在确定这些细节的同时，NDA将需要发展对场地的理解，并确定其首选的退役方案。”

委员会还对NDA在某些方面的总体表现表示担忧。

塞拉菲尔德核电站(图源：网络)

NDA在获得核电站所有权之前，也有大量工作要做，PAC表示“现在，除了Magnox反应堆的退役、塞拉菲尔德放射性材料的处理和深地下核储存设施的采购外，该组织还被要求承担七个AGR核电站的工作，因此，它对该组织的工作量感到担忧。”

此外，对BEIS本身的监督不够。

该部门与EDF Energy公司谈判了退役协议，并承担其他角色和责任，如作为NDA的“赞助部门”和从事新核项目。

“政府中心尚未作出安排，以确保该部门适当履行其各项职责，并确保退役计划有效执行。” PAC说。

3、基金投资失败

托尼斯(Torness)核电站(图源：网络)

考虑到退役的融资策略，PAC表示，政府对该基金的投资回报率很低，需要纳税人补足。

虽然这些基金的回报微乎其微，但自2004年3月以来，退役成本几乎翻了一番，到2021年3月估计达到235亿英镑(280亿美元)，而且可能还会进一步上升。

现有的大部分基金投资于国家贷款基金——这是政府要求的——回报率非常低，与投资于私营部门资产的20%基金不同(截至2020-21年的三年平均年回报率为6.2%/年)。

托尼斯核电站内部的汽轮机(图源：EDF Energy)

七年来，该基金一直未能达到预期退役成本所需的目标回报率。

纳税人必须在2021提供51亿英镑(60亿美元)的追加资金，并在2022年再提供56亿英镑(67亿美元)(通过英国财政部)。

“仍然很有可能需要更多纳税人的钱”来支付AGR退役的费用，PAC说。

该基金的表现也影响到新的核建设，因为英国的制度要求核运营商建立一个封闭基金，最终将支付退役费用。

这一机制的目的是消除对新核能的持续反对，即反应堆退役可能会产生高且无法量化的成本，并为核投资者和纳税人提供确定性的未来安排。

PAC在调查后，开始要求BEIS报告欣克利角C项目的退役改进，以及小型模块化反应堆的建议。