作者：刘 群
研究员。主要从事核燃料循环相关战略规划、产业发展及对标研究。
我国坚持闭式核燃料循环策略，对乏燃料实施后处理。2021 年 3 月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要（草案）》第十一章第三节“构建现代能源体系”中明确提出：建造乏燃料后处理厂。后处理厂建造周期长、资金需求量大，资金主要来自核电站乏燃料处理处置基金（以下简称“乏燃料基金”）。一方面，有必要开展乏燃料基金保值增值机制研究，建立基金保值增值机制，以避免通货膨胀对基金的侵蚀；另一方面，有必要开展乏燃料基金动态调整机制研究，从资金角度，保障后处理厂及相关设施建造运营的顺利实施。
1 我国已为压水堆乏燃料安全管理建立了基金制度
1.1建立了乏燃料基金制度
我国坚持以压水堆作为核电主力堆型，针对压水堆乏燃料的安全管理建立了资金保障制度，主要包括两项制度，一是 2010 年 7 月，国家财政部、国家发改委和工信部联合印发了《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》（财综〔2010〕58 号，简称《暂行办法》）；二是 2014 年 3 月，国防科工局印发了《核电站乏燃料处理处置基金项目管理办法》（科工二司〔2014〕314 号，简称《管理办法》）。
1.2明确了乏燃料基金属性、征收标准及可适时调整征收标准
《暂行办法》中规定我国乏燃料基金属于政府性基金，计入核电厂发电成本， 收入全额上缴国库，按照“收支两条线”原则纳入中央财政预算管理；按照已投入商业运行 5 年以上的压水堆核电机组的实际上网销售电量征收，征收标准为 0.026元 / 度电，今后，财政部会同国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局、国防科工局等部门根据核电发展规模及乏燃料处理处置资金需求的变化，适时调整征收标准。
1.3规定了乏燃料基金使用范围
乏燃料基金由政府相关部门和机构专用于核电站乏燃料处理处置，具体使用范围包括：乏燃料运输；乏燃料离堆贮存；乏燃料后处理（含乏燃料后处理中试厂进行的商用核电站乏燃料后处理）；乏燃料后处理所产生的高放废物处理处置；乏燃料后处理厂的建设、运行、改造和退役；乏燃料处理处置的其他支出。
1.4乏燃料基金收支现状
根据财政部预算司公布的全国政府性基金收入决算情况，2019 年基金收入为23.97 亿元，当年支出为8.15 亿元，截至2019 年底，基金累积收入为181.32 亿元，累积支出为 35.83 亿元，静态结余为 145.49 亿元。
2 我国乏燃料基金管理存在的主要问题
2.1没有明确相关方的权责利
《暂行办法》规定核电企业要按年度缴纳基金，基金收入全额上缴中央国库并用于指定用途，但是尚未明确基金上缴后有关各方的责权利关系，主要表现在：一是政府收取基金后，是否接管乏燃料安全管理职责；二是国家没有明确支付乏燃料基金的原则，特别是当基金使用出现缺口时，是按照静态支付还是按照一定保值增值比例支付。
2.2乏燃料基金保值增值存在制度障碍
2010 年颁布《暂行办法》时，基金额较少，为了体现基金的安全性和保障性，避免出现非规定用途的支出，将其确定为政府性基金。根据 2011 年 1 月 1 日财政部颁布的《政府性基金管理暂行办法》，对政府性基金的使用进行了约束，规定政府性基金是政府性收入，实行收支两条线的预算管理，预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。政府性基金应在规定的开支范围与开支标准内使用，不得与单位其他资金和经费混淆，也不得擅自改变支出用途，不得挪作他用。按此规定，乏燃料基金只能用于《暂行办法》中规定的使用范围，不能将其投资到其他领域进行保值增值，乏燃料基金保值增值存在制度障碍。
2.3适时调整基金征收标准缺少实施细则
《暂行办法》中规定可适时调整乏燃料基金征收标准，调整征收标准是一项需要统筹考虑核电发展、乏燃料处理处置技术发展、相关设施建造运营与退役、物价及通货膨胀指数等诸多因素的复杂事项，特别是随着电力市场改革的深入，预计核电市场化上网电价将继续下降，核电企业面临进一步市场竞争的压力。可见，调整征收标准将涉及核电企业的利益、核电产业的竞争力以及乏燃料安全管理等重大问题，缺少可操作的实施细则，将不利于调整基金征收标准的落地实施。
3 乏燃料基金保值增值研究
3.1美国高放废物基金保值增值的做法与效果
美国采取“一次通过式”乏燃料管理政策，将乏燃料视为高放废物。1982 年美国颁布了《核废物政策法》，规定核电站的许可证持有者必须与能源部签订合同，为商用核电站产生的乏燃料缴费，用于对核电站乏燃料或者由乏燃料衍生出的高放废物进行管理，缴费标准是每度电缴纳 0.1 美分，所有核电企业每年需向能源部缴纳约 7.5 亿美元。按能源部与核电企业签订的合同，政府应于
1998 年 1 月 31 日前开始处置乏燃料，但由于乏燃料地质处置场址一直没有落实，美国大部分核电站乏燃料不得不进行在堆贮存和建设大量中间贮存能力。由于国家没有履行接管乏燃料的责任，从 2014 年开始，能源部停止向核电企业征收乏燃料基金。
经过 30 多年的积累，如果不进行保值增值，停止征收前，美国核电站高放废
物基金累积收入只有约 240 亿美元。据美国能源部网站报道，由于长期投资国债，截至 2020 年年底，基金实际总收入高达 503 亿美元，2020 年基金年投资收益为15.68 亿美元，2019 年基金投资收益为 15.7 亿美元，按实际收益推算，年均投资收益率约 3.4%，可见基金保值增值的巨大作用（见图 1）。
3.2认识乏燃料基金的特殊性是实现其保值增值的基础
我国乏燃料基金作为政府性基金，尽管和其他一些政府性基金一样，存在基金结余过大的现象，但是结余原因是完全不同的。其他基金的大量结余是由于预算收支测算不准确，实际支出不佳，造成资金沉淀。而乏燃料基金很大程度上属于核电企业履行乏燃料长期安全管理责任而上缴的储备金，主要用于应对未来大型乏燃料处理处置建造、运行及退役等巨额支出，在其开工建造前，乏燃料基金的大量结余是必然的正常结果。我国现行乏燃料基金征收标准是根据 2010 年物价水平制定的，从 2019 年公布的国家固定资产投资价格指数看，以 1990 年 100 为基数， 2010 年该指数为 254.6，2019 年该指数为 308，意味着同样工程造价在近 10 年上涨了 2 倍。因此，为抑制通货膨胀对基金的侵蚀，有必要建立乏燃料基金保值增值机制。
3.3我国乏燃料基金保值增值效果预测
我国从 2010 年开始征收乏燃料基金，每年在乏燃料运输、贮存与科研等方面有少量支出，截至 2019 年年底有 145.49 亿元的静态结余。若假设从开始征收就进行保值增值，余额分别按 3% 和 3.5% 年投资收益率进行保值增值，到 2024 年年底（假定 2025 年乏燃料后处理厂开始建造），与不进行保值增值比较（见表 1 和图 2），基金总额分别增加 74.6 亿元和 89.0 亿元。
虽然相比美国，我国乏燃料基金征收时间短且核电发展量小，相同投资收益率下，保值增值效果没有美国明显，但是如果我国从 2010 年基金征收开始就进行保值增值，还是可以起到很大保值增值作用的。
4 乏燃料基金征收标准调整研究
4.1日本调整乏燃料基金征收标准的做法
日本、法国和美国等核电大国，都是通过法律规定，定期对乏燃料资金进行分析评估，有的是一年评估一次，最长的也不超过三年。根据评估结果，决定是否调整征收标准。日本在乏燃料管理资金方面，2005 年颁布了《乏燃料后处理基金法》，规定每度核电上缴 0.5 日元，作为乏燃料基金，用于对上一财年产生的乏燃料进行后处理。鉴于 2021 年日本六个乏燃料后处理厂可以投运，为了推动后处理产品的再利用，2016 年 5 月颁布了《乏燃料后处理执行法》，新法改变了乏燃料基金的征收标准，新法规定有核电的电力企业需要向新成立的乏燃料后处理机构（SFRO）按年缴纳乏燃料后处理基金，数额应满足对上一财年产生的乏燃料进行后处理及将回收的铀和钚制成 MOX 元件的资金需求。这种改变尽管不利于提升有核电电力企业的竞争力，但是可以看出日本通过立法，进一步明确了坚定走闭式核燃料循环路线的决心。
4.2上调征收标准对可用于我国乏燃料后处理厂建造的基金的影响
按照 2030 年前每年分别新开工 8 台、6 台和 4 台“华龙一号”核电机组三种情况进行测算，建造周期为 5 年。假设条件包括：（1）乏燃料后处理厂建造周期为 10 年，2025 年开工、2034 年投运；（2）核电机组的容量因子为 0.85、发电上网率为 0.95。扣除乏燃料运输、离堆贮存等《暂行办法》中规定的优先支出，以现行 0.026 元 / 度电的征收标准作为基础情景，将征收标准分别上调到 0.028 元 /度电、0.030 元 / 度电、0.032 元 / 度电，预测了 2034 年前可用于乏燃料后处理厂建造的基金总额（见表 2）。
以每年新开工 6 台机组为例，从表 2 可以看出，相比现行标准，征收标准若提高到 0.028 元 / 度电，2034 年前，基金总额可增加约 115 亿元；征收标准若提高到0.030 元 / 度电，2034 年前，基金总额可增加约 230 亿元；征收标准若提高到 0.032 元 / 度电，2034 年前，基金总额可增加约 350 亿元。即使每年新开工 4 台机组、上调征收标准 0.002 元 / 度电，基金总额的增加值也将超过百亿元。可见，上调征收标准对基金的增加效果显著，但这也增加了核电企业的负担。
4.3上调征收标准对核电企业的影响
将征收标准从现行的 0.026 元 / 度电分别提高到 0.028 元 / 度电、0.030 元 /度电和 0.032 元 / 度电，以 2020 年实际上网电量为例，预测压水堆核电站年度需多缴纳的基金额（见表 3）。
从表 3 中可以看出，若上调征收标准，各压水堆核电站需要多缴纳基金的差异是很大的。鉴于我国核电站处于不同发展阶段以及上网电量和区域经济等，决定了核电企业盈利能力和应对竞争能力的差异，这是在上调基金征收标准时需要考虑的重要因素。
5 措施建议
5.1建立乏燃料基金保值增值机制
鉴于乏燃料基金作为具有一定特殊性的政府性基金，为保障乏燃料基金不受通货膨胀侵蚀、保障核电企业的利益和乏燃料的安全管理，同时又不额外增加企业负担，有必要建立保值增值机制。建议通过修订《暂行办法》或制定《乏燃料管理条例》作为《暂行办法》的上位法，改变其政府性基金的属性，明确建立乏燃料基金保值增值机制。
5.2落实乏燃料基金保值增值机制的相关措施
一是参照美国高放废物基金保值增值的做法，建议国家给予乏燃料基金不低于投资国债水平的保值增值率，而不是按照静态管理进行支付，可以避免对乏燃料基金进行单独管理而增加管理成本，在不增加核电企业负担的前提下，可以保障基金效益与安全。
二是财政部预算司设立专门工作小组，在保证每年乏燃料安全管理与处理处置所需正常支出的情况下，负责将剩余的基金份额向社会合格投资者（银行、证券公司、保险公司、基金公司及其所属的资产管理公司等）招标，根据评标结果， 预算司划转基金份额交由符合条件中标的社会合格投资者管理。每年（或每个投资年度）终了时，由工作小组评估各社会合格投资者投资管理的效果，对投资收益最差的后几位收回投资管理权，将其管理的基金份额余额划转给投资收益排名好的前几位社会合格投资者进行投资管理，或者向社会合格投资者重新招标，由符合条件的中标者进行投资管理，投资收益差的社会合格投资者不得参加新的投标。
三是参照社保基金投资管理的做法，成立乏燃料基金理事会或乏燃料基金管理委员会，其主要职能如下：专门负责乏燃料基金的管理，包括将基金直接投资或选择、委托专业投资机构对基金进行保值增值运作；定期向上级主管理部门报告投资收益情况，提交财务会计报告，接受监督；定期公布基金收支、管理和投资情况；根据申请使用基金的项目评审结果和相关部门要求，按规定方式拨付资金；作为投资运营机构，履行好基金安全和保值增值的主体责任。
四是参照中央汇金模式，成立专门的乏燃料基金投资管理公司，负责投资运营管理乏燃料基金。
五是将乏燃料基金（部分或全部）划转给中核集团；或分别划转给中核集团和中广核集团，由集团负责投资管理，并按规定向财政部预算司报告投资运营情况。中核集团与中广核集团应设立专门账户，建立内部“防火墙”，与集团资产相隔离，严防基金资产挪用串用，财政部预算司定期进行监督检查和评估。
第一种方案最安全稳妥，其他方案各有利弊：第二种方案最为市场化、专业化，但现阶段，在法律法规和制度建设方面还没有明确财政部在乏燃料基金保值增值方面的职责，也没有建立相应的人员队伍；第三、四种方案需要成立新机构， 管理成本相对较高，而且尽管目前乏燃料基金有 145.49 亿元的静态结余，但随着 “十四五”后期，后处理厂开工建造，年支出大于年收入，结余的基金将越来越少， 甚至可能出现资金缺口，届时，将出现没有基金进行保值增值的现象；第五种方案 对中核集团和中广核集团的投资管理能力是一大考验。
5.3乏燃料基金保值增值应统筹考虑多个因素
无论选择上述哪种方案，乏燃料基金保值增值和其他资金投资一样，都要统筹考虑投资安全性、流动性、收益性等因素。
安全性是指确保基金的本金不受损失，是基金投资运作中首先需要考虑的，特别是对于乏燃料基金，作为建造后处理厂的主要资金来源，其安全性尤其重要。
流动性原则是指基金在不发生价值损失的前提下，须具备一定的及时变现能力。乏燃料基金的支出是采用项目预算制，在考虑基金投资的同时，应保证年度基金支出的流动性，适时满足年度预算中明确的资金支出需求。
收益性原则是投资的核心，在确保安全性和资产流动性的前提下，通过选择适宜的投资策略和投资组合，寻求最佳收益点，做到在及时规避投资风险的同时，获取合理的投资收益。
5.4稳妥选择乏燃料基金保值增值的投资渠道
在保障资金能够满足正常运行需求的前提下，乏燃料基金可以投资银行结构性存款、大额定期存单、定期存款、协议存款等产品，也可以投资于收益稳定的国债，也可以投资低风险的金融债、公司债等，少量基金可以用于股权投资，实现品种、期限、结构等组合配置，提高基金的综合收益率。
5.5作为对保值增值机制的重要补充，制定调整征收标准的实施细则
在做好基金保值增值的基础上，及早开展对征收标准进行调整的相关研究，制定调整征收标准应遵循的原则以及调整额度、调整时机与调整期限的测算依据等实施细则。国家应结合项目的资金需求，加强对基金的定期评估，根据评估结果， 若仍存在较大资金缺口，可将调整征收标准作为对基金保值增值的重要补充。
（本文刊载结束）
来源：中国核能行业协会
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