1 我国核损害赔偿制度现状
在我国，核损害赔偿并非立法空白。2021 年 1 月 1 日正式生效的《民法典》在高度危险责任章节通过专门条款规定了核损害赔偿责任，作为我国现行核损害赔偿制度的顶层规范。其第一千二百四十四条规定，承担高度危险责任，法律规定赔偿限额的，依照其规定，但是行为人有故意或者重大过失的除外。2018 年起正式施行，作为我国核安全领域顶层法律的《核安全法》第十一条规定，公民、法人和其他组织受到核损害的，有依法获得赔偿的权利。第九十条规定，因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的，核设施营运单位应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任，但能够证明损害是因战争、武装冲突、暴乱等情形造成的除外。为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位不承担核损害赔偿责任。核设施营运单位与其有约定的，在承担赔偿责任后，可以按照约定追偿。核设施营运单位应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式，作出适当的财务保证安排， 确保能够及时、有效履行核损害赔偿责任。
在《核安全法》出台与正式实施之前，《放射性污染防治法》就针对第三方核责任问题，进行了简要且原则性的规定。依据该法，核设施营运单位、核技术利用单位、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用单位，负责本单位放射性污染的防治， 接受环境保护行政主管部门和其他有关部门的监督管理，并依法对其造成的放射性污染承担责任（第十二条）。因放射性污染造成他人损害的，应当依法承担民事责任（第五十九条）。此外，《产品质量法》第七十三条规定，因核设施、核产品造成损害的赔偿责任，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
除上述法律之外，我国核损害赔偿制度主要依据法律性文件来规制。1986 年 3 月末，国务院发布了《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》（国函
〔1986〕44 号文）。这是我国历史上第一个规范核损害责任问题的法律性文件，为当时引进外资和民用核电技术创造了必备条件。2007 年 6 月 30 日，为了解决我国引进美国AP1000 和法国EPR 核电技术合作谈判中处理核损害责任问题的需要， 国务院对国家原子能机构下发了《国务院关于核事故损害赔偿问题的批复》（国函〔2007〕64 号文），作为我国规制核损害赔偿责任问题的具体法律规范。
2 我国现行核损害赔偿制度存在的问题
首先，《国务院关于核事故损害赔偿问题的批复》效力层级过低。我国现行核损害赔偿制度除《核安全法》第十一条与第九十条，以及散见在《民法典》《放射性污染防治法》《产品质量法》等法律法规的相关条款之外，《批复》可以被视为我国现行核损害责任制度的主要法律渊源。然而《批复》作为国务院函（一般称为“国函”）是国务院对于核事故损害赔偿问题的批复，并非行政法规，应属国务院文件，是依据《国家行政机关公文处理办法》制订的。至于此类批复、文件的法律效力如何呢？学界认为，此类文件的法律位阶低于行政法规，但因为国务院制定的，要高于部委与地方规章。根据 1997 年发布的《国务院办公厅关于执行国办发（1993）55 号和国函（1996）69 号文件有关问题的复函》，“经国务院批准发布的有关‘通知’与‘批复’，具有行政法规效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据。”因此，2017 年《批复》属于行政批复，按照学理与先例，其具有法律效力，但效力至高也仅相当于行政法规，这与核损害问题的重大性、全局性而应当达到的法律层次并不相称。随着核电产业的快速发展，以批复的形式规制核损害赔偿责任问题存在诸多的不协调和不适应。
其次，我国现行核损害赔偿制度均为原则性规定，可操作性不强。以《核安全法》为例，其只有两条涉及核损害赔偿问题。《核安全法》第十一条与第九十条规定了核事故受害人（包括公民，法人和其他组织）的获得赔偿权，但并未规定受害人如何获得赔偿；规定了核设施营运单位承担核损害赔偿责任，但对于“营运人如何承担责任”并没有作出具体规定；原则性地规定了营运人的财务保证义务，至于如何具体实施，也并未涉及。因此，按照《核安全法》的规定，涉及具体问题“应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任”。国家核损害责任制度，依照我国现行法律法规，即《批复》，依据上文中对《批复》的分析，两个《批复》大都也为原则性规定，忽略了核损害赔偿的复杂性和可操作性，既不具体又不明确。在这种法治背景下，如果核事故实际发生，无法完全依照上述法律法规进行赔付，因此必定会影响事故赔偿的效率，从而损害受害人的利益。
3 我国核损害赔偿制度立法展望
为解决我国现行核损害赔偿制度所存在的问题，保障核电事业健康稳定发展，完善我国核法律体系，必须尽快建立健全我国核损害赔偿法律制度。展望我国未来核损害赔偿立法，其中应涉及立法宗旨，核损害的定义，营运者责任唯一，严格责任，赔偿限额，国家财政补偿，免责事由，追索约定，营运者财务保障，赔偿安排，赔偿争议解决，诉讼管辖，诉讼时效等方方面面的内容，下文仅就其中几个重要问题展开讨论。
3.1制度的目标与宗旨
一项制度的核心目标与宗旨是其立法的根基与基本理念的外在表现，需要具体制度、解释、实施，以及以后的发展完善都必须与此目标和宗旨相符合，不能与之产生矛盾与冲突。因此，核损害赔偿制度也应该将其目标与宗旨明确在条文中。日本1961 年6 月通过，2009 年4 月修订的《原子能损害赔偿法》第一条就规定：“本法旨在规定反应堆运行等造成原子能损害时，有关损害赔偿的基本制度，以保护受害人”。韩国 1969 年《核损害赔偿法》第一条“立法目的”也规定：“本法规制核反应堆营运过程中发生的核损害事件引起的赔偿问题，旨在保护受害者利益，保证核工业良好发展”。
综合上文中我国建立核损害赔偿制度的必要性与亚洲核法律相对发达的国家的立法例，我国核损害赔偿法律制度的设立目标与宗旨应为：以人为本，加强民用核工业社会风险保障体系建设，明确核事故造成核损害民事责任划分，控制、减轻和消除核事故引起的社会危害，保护生命、财产和环境安全，维护国家、公共、环境和社会秩序，保障核工业健康发展，同时增强社会和公众对核电的信心。
3.2核损害的定义
《批复》和《核安全法》都只对核损害的范围进行了较为笼统的概括，即“核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境损害”。然而，核损害的定义能否更为具体、详细地确定核损害责任的实际范围，直接关系到核损害赔偿的责任大小，关系到营运人赔偿和国家补偿能力，关系到核工业设施单位的运营成本及经营风险，还有核工业参与者的积极性和吸引力。因此，我国核损害赔偿法律制度应该用概念界定的方式明确核损害的定义，同时细化现有“核损害”的范围。
传统的“核损害”是基于放射性危害会造成人身和财产直接损失来定义的， 例如 1960 年《关于核能领域中第三方责任的公约》（《巴黎公约》）规定：“‘核事件’是指造成损害的任何事件，或同造成损害有同样起因的一系列继发性事件，这种事件或一系列继发性事件，或者由此造成的任何损害，是由核燃料、放射性产物或放射性废物的放射性性质引起或造成的，或者是由放射性性质与毒性、爆炸性或其他危险性性质结合一起，或者同它们中的任一种性质一起引起或造成的。”然而，20 世纪 80 年代以来，环境保护的呼声日益提升，除了对人的保护，环境损害也被呼吁纳入核损害定义的范畴，传统的核损害定义受到了质疑并逐步发生变化。总结《关于核损害民事责任的 1997 年维也纳公约》第一条第一款 K 项，“核损害”系指因核设施内辐射源、核燃料、放射性产物或废物发射的电离辐射，或运输核设施产生的核材料所造成的，无论是由此类物质的放射性质，还是由此类物质的放射性质与有毒性、爆炸性或其他危险性质结合所造成的：（1）死亡或人身伤害；（2）财产的损失；（3）由生命丧失、人身伤害、财产损失导致的其他经济损失；（4）受损坏环境的恢复措施费用，但损害轻微者除外；（5）由于环境严重破坏导致的收入损失；（6）预防措施费用以及由此类措施引起的进一步损失；（7）其他经济损失。值得注意的是，该定义前面与传统定义并无差异，损害范围（1）（2）也是传统范畴，但是，从（3）～（7）的损害范畴极大地扩充了损害赔偿的范围。该定义为国际原子能机构所认可，并引用到其《核法律手册》之中。然而，迄今为止，接受 1997 年修订的《维也纳公约》的国家仅有十几个，也就是说，修订后的《维也纳公约》历经 20 年，还无法被大多数国家接受，新的定义虽然覆盖了公众对核损害赔偿的边界，但超出了核损害责任制度的控制能力。
因此，我国对核损害的定义既不能坚持沿用传统的定义，也不宜超前地选用目前国际原子能机构推荐的定义。鉴于我国已有制度规定的“核损害范围”已经包括了“环境损害”，建议在未来立法中，明确无争议的核损害传统定义部分，增加环境恢复费用与由于环境严重破坏导致的收入损失，用“其他经济损失”的表述给今后制度的发展与完善留下相应空间，即，可以较为简略地把核损害定义为：“核设施发生事故时，由于辐射源或核材料的放射性，或由放射性与毒性、爆炸性或其他危险性相结合所造成的人身伤亡、财产损失、环境污染和破坏以及其他经济损失。”
3.3营运者严格责任制与唯一责任制
不管有无过失，因核事故引起的相关损害，核设施营运者都要承担责任，这种责任被称之为严格责任，绝对责任或客观责任，受害人不需要证明运营者方面的疏忽或任何其他过失，因此有利于受害者提出索赔，能够更好地保护受害人利益。这也是我国已有的法律制度，我国《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条规定，“高度危险作业致人损害的侵权诉讼，由加害人就受害人故意造成损害的事实承担举证责任；因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。《批复》与《核安全法》也规定，“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的，核设施营运单位应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任。”因此，该“营运者严格责任制”作为核损害赔偿制度的重要内容，应该详细具体地表达在未来该制度条文中。
核损害赔偿领域的“营运者唯一责任”是指核事故造成的损害责任完全由核设施营运者承担，核设施营运者以外的其他人，如为核设施营运者提供设备、工程、服务等的单位，都不承担赔偿责任。营运者作为核设施经营的直接受益人，如果其运营的核设施发生事故造成损害后果，理应由其承担相应后果。同时，营运者唯一责任可以避免诉讼引起的复杂和漫长的法律问题，以便在个案中确定谁承担法律责任，保证受害人迅速获得赔偿。而且，这种规定避免了除营运者以外可能与核装置建造或运行有关的其他人员办理保险的必要性，从而将可利用的保险资源集中起来。营运者唯一责任是核损害制度的核心基石，也是核工业赖以生存和发展的法律前提，是目前所有核损害国际公约承认的第一原则。我国 1986 年与 2007 年《批复》以及《核安全法》都规定了“营运者唯一责任”，这是我国当年引进国外先进核技术以及如今核电工程“走出去”的先决条件。“营运者唯一责任”作为核损害赔偿制度的核心原则，应更为详实地表达在我国核损害赔偿制度中。
3.4提高现行营运者赔偿限额
核损害赔偿责任的责任限额，是指对于责任主体的赔偿数额设定一个最高额度，对于核事故造成的损失超出该最高限额的部分，营运者可免于进行赔偿。设置核事故营运者赔偿限额有利于核电行业的存续与发展。
根据国务院 2007 年的相关批复规定，“核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为 3 亿元人民币；其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为 1 亿元人民币。
核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的，国家提供最高限额为 8 亿元人民币的财政补偿。对非常核事故造成的核事故损害赔偿，需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。”这个数额相当于《核损害补充赔偿公约》（CSC） 附件要求的核电站每起事故最低赔偿限额 10 亿特别提款权的 2.6%；非核电站设施为该公约附件规定 3 亿特别提款权最低限额的 7%。可见，我国一次核事故的赔偿限额同《补充赔偿公约》相比差距巨大，无论是运营者的赔偿责任还是国家的财政补偿力度都是这样。现行赔偿限额与政府补偿限额与我国社会经济的发展水平，核大国的地位很不相称，与相关国际发展趋势相背离。在此限额项下，一旦发生核事故，核电站周边的受害居民无法获得充分赔偿，极易影响社会稳定。因此核损害赔偿相关立法应该在《批复》的基础上，适当提高我国核电营运人的核损害赔偿责任限额，并规定该限额要随着经济发展再逐步提高。
3.5营运者财务保证与核保险
核设施营运者对外偿付能力有限，而核事故的处理相当复杂，需要长期巨额资金的投入，因此相关的国际公约和各国立法都规定，核电营运者对受害人承担绝对责任和唯一责任，并需做出强制性财务保证，以此减轻政府处理核损害赔偿的财政压力。而核责任保险作为财务保证的一种重要方式，是全球核设施营运者的共同选择。
我国核保险业务和我国民用核能应用一样，已经历了一段相当长的历史。目前，中国全部商业运行或即将进入商业运行的商用核电反应堆均投保了运营阶段的商业保险。国务院于 2014 年 8 月印发的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出了关于建立“巨灾保险制度”的提议，其建议围绕更好保障和改善民生，以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立核保险巨灾责任准备金制度。我国现行法律法规也已经对核设施营运者的财务保证义务进行了较为概括的规定。2007 年《批复》规定：“营运者应当做出适当的财务保证安排，以确保发生核事故损害时能够及时、有效地履行核事故损害赔偿责任。核电站运行之前或者乏燃料贮存、运输、后处理之前，营运者必须购买足以履行其责任限额的保险”。《核安全法》规定：“核设施营运单位应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式，做出适当的财务保证安排，确保能够及时、有效履行核损害赔偿责任。”这种风险保险与行业互助机制不仅不会增加核设施营运者的负担，还能增强营运者的核安全意识与责任，更能大大减轻国家的潜在财政负担。
因此，我国核设施营运人有义务在营运前，购买足额的风险保险，以履行其财务保证的义务，这也应是我国核损害赔偿法律制度需要详细规制的重要内容之一。
3.6国家的补充性赔偿责任
由于核损害赔偿的受害群体广泛，赔偿数额巨大，影响周期漫长，传统侵权责任体系难以合理分摊此类损失，上文中的核风险保险也无法覆盖与理赔超出责任限额的赔偿。因此，在核损害赔偿领域就需要国家承担补充性赔偿责任。国家承担补充性赔偿责任是指由国家出资设立的公共赔偿资金为经营者超出责任限额的损害部分提供赔偿。在核损害灾难发生的情况下，负责任的国家将不可避免地介入并且支付一定的补充性赔偿。国家在核损害赔偿领域扮演着额外性、补充性与基本性的角色。尽管国家可以通过立法分配、引导核安全责任的承担法律主体，但并不免除国家在这些法律主体无法履行责任的情况下必须负担的义务。
我国早在 1986 年《批复》中就规定了该国家责任，然而，我国此类赔偿限额过低，因此在之后的制度建立中，不仅应细化此类规定，具体化补充赔偿的程度性操作问题，还要在现有基础上，提高最高补充赔偿限额，以使该数额与我国核大国的地位相称。
4 结论
核电产业的发展时刻面临着核损害事故的风险，建立健全核损害赔偿法律制度对于作为核电大国的中国就尤为重要。我国已有核损害赔偿制度不成体系，存在《批复》效力层级过低，原则性规定可操作性不强等问题。对于这些问题最好的解决途径便是建立具体详细的核损害赔偿法律制度。具体而言，我国未来核损害赔偿立法要明确立法目标与宗旨，本着实用主义的角度界定核损害的定义与范围，重申营运者严格责任制与唯一责任制，建立健全核设施营运者财务保证与保险制度，细化国家补充性赔偿责任。
（本文刊载结束）
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