什么是“碳排放权交易体系”？与核行业有什么关联？

海南昌江核电基地(摄影/刘玄)

编者按：

中央经济工作会议提出“加快建设全国用能权、碳排放权交易市场”。碳市场是低碳减排目标下的一项政策工具，这项政策到底是怎么一回事?与核行业有什么关联?本文做了一些介绍和梳理。

低碳转型从目标到落地，各行各业摩拳擦掌，核行业也应未雨绸缪，深入分析并制定规划。为此本平台即日起开设“核于碳中和”栏目，刊载相关文章。

因过量的人为的温室气体排放而引起的全球气候变化问题，已经成为全人类面临的重大生态挑战。为控制温室气体排放，许多国家和地区实施了碳排放权交易体系(Emissions Trading Scheme，ETS)。ETS是一项基于市场的政策工具，其思想渊源可追溯至外部性理论和科斯定理。其核心思想是将环境资源视为一种商品，政府等主管部门是此商品的所有者，通过将定量的碳排放权分配给排放主体，并允许其在市场参与者间进行自由交易，使得减排成本低的主体可承担更多的减排任务并由此获益，而减排成本高的主体可通过购买排放权而完成减排任务，从而降低整个社会的减排成本，实现帕累托最优。

01 — 我国ETS建设历程 —

为应对气候变化，我国先后出台了一系列控制温室气体排放的政策措施，ETS是其中的重要内容。

我国在2011年3月全国人大批准的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，首次提出要“建立温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场”。同年10月，国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，同意在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展ETS试点，标志着我国正式开启了碳排放权交易机制的建设。

2015年9月，习近平总书记签署的《中美元首气候变化联合声明》中，明确了我国将于2017年正式启动全国ETS。2017年12月，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，标志着我国正式启动全国ETS建设。该方案将全国ETS的建设分为三个阶段，即基础建设期、模拟运行期、深化完善期。

2021年1月5日，国家生态环境部发布了《碳排放交易管理办法(试行)》的最终版本，连同2019年12月30日印发的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》、《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》，标志着我国全国碳排放权交易体系正式启动，其第一个履约周期为2021年1月1日~12月31日，纳入2225家发电企业，预计将纳入40亿吨二氧化碳当量，约占全国碳排放总量的40%。

02 — 全国ETS的要点与重要意义 —

《碳排放交易管理办法(试行)》及碳排放配额分配文件中关于全国ETS的一些关键信息值得关注。

一是纳入企业的碳排放门槛是年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量(包括直接和间接碳排放)，纳入的行业目前是发电行业，预计未来将继续纳入石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和民航等行业。

二是当前发电行业的配额分配以免费分配为主，方法以基于企业实际产出的基准法为主，进行配额的预发放与核定后调整。

三是允许企业每年可以使用国家核证自愿减排量(CCER)抵销其配额清缴，但抵销比例不超过应清缴配额量的5%。

四是对于虚报、瞒报温室气体排放报告或拒绝履行温室气体排放报告义务的，未按时足额清缴配额的企业，处以罚款(前者1~3万元，后者2~3万元)，并核减其下一年度的配额。

五是允许机构和个人参与市场交易，可自愿注销配额，主管部门可采取手段防止过度的市场投机。ETS是我国实现碳达峰、碳中和目标的关键政策工具之一。中央经济工作会议将做好碳达峰、碳中和工作作为2021年八项重点任务之一，提出“加快建设全国用能权、碳排放权交易市场”。

ETS是一项基于市场的政策工具，被认为能够以相对较低的社会总成本实现温室气体排放控制目标。同时，ETS能够提供具有确定性的温室气体排放控制结果，且允许企业采取较为灵活的方式完成履约任务，因而政策接受度相对较高。2011年以来，我国在北京、上海、湖北、广东等7个省市开展了ETS试点工作，很多学术研究确认了ETS试点对于碳减排和低碳技术创新的积极影响，这也为试点经验向全国范围推广奠定了基础。

ETS将为我国参与全球气候谈判、引领全球气候治理提供重要事实支撑。较高的温室气体排放一度使得我国在全球气候谈判中面临着巨大的政治和舆论压力，但随着应对全球气候变化的态度愈发积极，国际合作愈发有力，我国已经成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。ETS是国际公认的控制温室气体排放的主流政策工具之一，全国ETS的启动无疑将是体现我国大国责任担当的重要行动宣示。当前，全球有21个ETS正在运行，另有24个国家或地区正在建设或者考虑建设ETS，全国ETS的启动也为我国相关部门与欧盟ETS、美国加州总量控制与排放权交易体系、美国区域温室气体减排行动(RGGI)、韩国ETS等的管理部门提供更多的沟通对话机会，推动国际合作。同时，碳定价政策(ETS或碳税)也将有助于我国参与全球气候谈判，特别是针对当前热度不断攀升的“碳关税”动议，全国ETS的运行也将为我国提供更多的斡旋与反制空间。

03 — 相关启示 —

习近平主席曾在《中美元首气候变化联合声明》、巴黎气候大会、中央经济工作会议等多个重要场合和文件中提出把建立全国ETS作为应对气候变化的重要举措，在包括十九届五中全会公报在内的多个重要文件中强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。核能行业企业虽然并未纳入全国ETS，仍须高度关注和深入研究全国ETS启动的政治影响，密切关注全国ETS建设进展与气候政策动向，在绿色低碳发展的大潮中找准着力点，抢占先发优势。

低碳电力需求将进一步增长，为核能发展提供需求空间。我国ETS区别于国外体系的一个重要特征是纳入间接碳排放。根据《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施(征求意见稿)》，间接碳排放核算为企业的用电量乘以电网排放因子，“后者应选取生态环境部要求的数值”。参考ETS试点经验，全国ETS早期阶段大概率将选取全国统一的、或区域电网的排放因子。然而，随着电力市场改革不断深入，企业直接从发电厂直接购入电力更为普遍，在核算间接碳排放时采取差异化的排放因子具有光明前景。届时，核电等低碳电力无疑将会成为企业降低碳排放的重要策略选择。

另一方面，关于欧盟ETS的学术研究发现，纳入企业有增加电力使用替代其化石能源消费的倾向。对于国内体系，能效水平不高的企业同样具有增加电能使用以降低其配额缺口的需求，这将进一步提升企业的电气化水平，为包括核能在内的低碳能源提供了更大的需求空间。因而，虽然核能企业并未纳入全国ETS，但是政策体现出的低碳发展的导向性对于核能产业发展仍具有积极意义。

核能行业应有更强的紧迫性，推动全产业链的节能降碳，并探索能源综合服务。参考能源消费的控制政策，我国于“十一五”开始制定各省份的能耗强度控制目标，自“十三五”开始进行能源消费总量和强度的“双控”，而碳强度控制目标的制定始于“十二五”时期。2020年9月，中国政府向国际社会宣布，将提高国家自主贡献力度，碳达峰时间由“2030年左右”调整为“力争于2030年前”，并在12月的中央经济工作会议上提出“抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰”，这些宣示都预示着中国将加快制定碳排放总量控制目标。ETS是一项遵循“总量控制与交易”原则的政策工具，全国ETS的启动将大幅加快我国进行碳排放总量控制的进程，并为目标的达成提供可靠的实施抓手。

在此背景下，核能行业企业应增强紧迫性，推动全产业链的节能降碳，并为预期到来的碳排放总量约束准备对策。应考虑出台具体的行动指导方案，提高政治站位，体现央企责任。例如，2021年1月12日，腾讯公司宣布启动碳中和规划，引起了强烈的社会反响。

另一方面，当前我国很多企业、特别是重工业行业企业的能源使用管理不够精细，可通过提高用能效率、进行节能化改造等来提高能效水平。对于纳入全国ETS的企业，这些措施可以帮助其完成履约义务，甚至可以使其富余配额以在碳市场上出售获利。因而，核能行业企业可为客户提供个性化的综合能源解决方案，涵盖能源合同管理、用能咨询和技术革新改造、碳资产管理等增值服务，拓展业务范围，增加用户粘性。

可再生能源项目、碳汇项目可为核能行业企业参与碳市场建设提供途径。习近平主席在气候雄心峰会上提出到2030年，“森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上”。可再生能源、农林碳汇项目可认证CCER指标，全国ETS允许企业每年可以使用不超过应清缴碳排放配额总量5%的CCER指标来进行履约。虽然从经济效益的角度看，认证CCER指标并不是开发可再生能源或农林碳汇项目的主要推动力，但是上述规定进一步增加了此类项目的价值。特别是在ETS有望成为统筹我国节能降碳政策的旗帜性政策的背景下，通过上述项目接入全国ETS有助于进一步提升核能行业企业的品牌形象。

可探索参与碳市场交易，但是在运行初期盈利空间有限。如前所述，全国ETS的启动政策影响深远。然而，参考ETS试点的运行经验，市场主体的交易活动并不活跃，且大量交易是经主管部门撮合、通过协议转让的方式进行的，因而预计初期阶段全国碳市场的投资前景并不明朗。建议核能行业企业或资产管理公司在ETS交易系统中开设账户，积极寻求参与碳市场交易、建设，密切关注全国ETS建设进展与气候政策动向。应借由参与全国碳市场建设，寻求并加强与能源、环境、气候等领域专家团队密切交流的机会，为核能行业企业开展相关业务提供参考和支撑。

(作者单位：中核战略规划研究总院)