日本核安全监管机构经历哪些沿革？

《日本原子能基本法》推动日本在民用领域和平利用核能

1954年12月，第9届联合国大会再次通过决议，决定成立一个专门致力于核能和平利用的国际机构。1956年10月，来自世界82个国家的代表举行会议，通过了旨在保障核能和平利用的《国际原子能机构规约》。1957年7月，规约正式生效，这是和平利用核能法律制度诞生的里程碑，标志着国际社会共同推动在法律机制约束下和平利用和开发核能。

1955年《日本原子能基本法》就是在这样的背景下出台的。这一法律确立了日本核能行政管理的体制框架，即在日本的内阁府设置原子能委员会，由委员长与4名委员组成，经国会同意后由内阁总理大臣任命委员长与委员，委员会之下设置具体行政事务办事机构。1956年，日本专门制定了《原子能委员会设置法》，对原子能委员会的4项职责进行了详细规定，制定原子能研究、开发与利用的基本方针;制定原子能研究、开发与利用相关财政经费的计划;拟定核反应堆相关法律、法规和标准的草案，核反应堆相关许可的标准等;有关行政机关对原子能研究、开发与利用相关事务的职责调整等。授权原子能委员会为了实施上述事项，具有策划、调查、审议并决定的权力。

《日本原子能基本法》推动核能在民用领域的和平利用，带来了上世纪50-60年代日本核电开发的高速发展期。首先是日本核能研究所先后研制开发了JRR-1、JRR-2、JRR-3研究堆，1963年10月26日由美国GE公司设计、日本日立制作所和株式会社制造的实验堆首次发电成功，在茨城县东海研究所投入运行。随后，日本1966年7月从英国引进的卡德霍尔改良型核电设施在茨城县东海发电站投入运行，拉开了日本核电商业运营的序幕。

进入上世纪70年代，日本各电力公司争相引进美国的压水堆和沸水堆核电站，并将美国的核反应堆技术消化吸收，形成了日本核电的自主技术体系。福岛1号核电站就是东京电力于1971年3月引进的美国沸水堆。

日本一跃成为核能大国

日本常规能源缺乏，在原油价格高企的背景下，长期致力于发展核能。1973年的石油危机给日本造成了较大冲击，进一步加速了日本核电站的建设步伐，并将原子能发电作为能源基本国策向前推进。

1977年，日本专门出台了“电源三法”——《电源开发促进税法》《电源开发促进对策特别会计法》和《发电设施周边地域整备法》，明确大力发展核电，以保障稳定、便宜的电力能源供给。同时明确规定国家给核电所在地的政府支付高额的补助金，这些补助金可以灵活用于核电所在地的道路、港湾、医疗设施、教育文化设施等公共设施的建设和相关产业发展。

1974年，日本第一艘核动力船“陆奥”号海上航行时发生核泄漏事故，受此事故影响，日本开始重视核安全，启动对《原子能基本法》的修订工作。此法于1978年发布实施，开宗明义在立法宗旨中增加了“以确保安全为宗旨”的表述，并将原子能委员会原有的“安全审查”职责分离出来，专门创设原子能安全委员会，并确立了核设施许可的双重审查机制。即审查核设施许可时，不仅应当听取原子能委员会的意见，还应当听取原子能安全委员会的意见。

1978年，日本根据《原子能基本法》的授权，专门创设了原子能安全委员会。原子能安全委员会设在内阁府，由委员长与4名委员组成，经国会同意后由内阁总理大臣任命。原子能安全委员会对以下5个事项具有策划、审议并决定的权力：一是在原子能利用相关政策中，有关安全保护规范的政策;二是在核燃料与反应堆相关规范中，基于安全保护的规范;三是原子能利用相关的灾害基本防范措施;四是有关防止放射性尘埃灾害的基本对策;五是在原子能利用相关重要事项中，基于安全保护规范的相关事项。

以上这些法律政策极大促进了日本核能利用进程，使其一跃成为核能大国。到1998年，日本已有52台核电机组，总装机容量为4508.2万千瓦，规模位居世界第三，仅次于美国和法国。1998年核电占日本总发电的比例达到36.8%，是历史以来的最高时期。至福岛事故之前，日本处于运行中的核电机组达到54台，处于建设中的核电机组有4台，筹建的有9台。核电已成为日本电力结构重要组成部分。此外，日本在完善核燃料供给的核燃料循环、核废料处理处置等环节也取得了实质性进展。

成立原子能安全保安院加强监管

1995年12月，发电还不到250天的日本“文殊”高速增殖核反应堆发生钠泄漏和火灾事故。这一反应堆距离首都东京以西350公里，是日本唯一一座快中子增殖反应堆，也是唯一一座第四代反应堆。

“文殊”高速增殖核反应堆发生事故后停运，也再次促使日本政府对核安全问题更加重视，于1998年新成立原子能安全保安院，是隶属于经济产业省资源能源厅的重要机构。1998年正值日本政府进行著名的中央省厅改革，从过去的1府21 省厅改为1府12 省厅，各省厅下属官房和局的总数从128个削减至96个，公务员人数几乎削减一半。在中央省厅改革大力削减机构的情况下，仍然新成立一个核安全监管机构，由此可见日本政府对核安全还是非常重视的。

原子能安全保安院承担的职责是，审查核设施许可申请，审查确定“核反应堆不会利用于和平以外目的”，审查核设施运营许可申请者具有“对设置核反应堆来说必要的技术能力和经营基础，而且有正确运营核反应堆的足够的技术能力”，以及“核反应堆设施的位置、构造以及设备能够正常防止核燃料物质、遭受核燃料物质污染物、核反应堆等造成的灾害”。

理论上，核设施运营许可申请者是否具有“经营基础”应当听取原子能委员会的意见，是否具有“技术能力”以及其他安全相关事项应当听取原子能安全委员会的意见。原子能委员会和原子能安全委员会都同意的基础上，再由经济产业大臣颁发许可证。但是实际上，以核能发电的安全监管为职责的原子能安全保安院，设立于以发展利用原子能为任务的经济产业省之中，在其领导之下，很难真正做到独立监管，这一问题经常遭受日本社会的批评。事实上，在福岛核事故之前，日本在核安全监管方面一直存在“重技术、轻监管”的问题。

独立监管原则，是国际社会公认的核安全监管的重要原则之一，是指核安全监管机构不受其他任何组织机构的干涉，独立做出安全决定，在出现涉及核安全相关的重大风险时，其他利益相关者必须服从核安全监管机构独立和专业的判断。因此，核安全监管部门应当独立于核能发展部门，而不应该是在核能发展部门的领导之下进行核安全相关决策和监督。2012年2月19日，日本前首相菅直人接受采访时承认，福岛核电站核爆炸事故是“人祸”。日本国会福岛核事故调查委员会的调查报告中指出，福岛核事故是日本政府、监管机构和核电厂运营方东京电力公司失职所致。